财政监督检查工作运用政府购买服务的建议思考

2018_05_30     来源:

推行政府购买服务是我国近年来社会管理创新的一项新举措。财政部《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(财综【2013】111号)就明确指出,“在全面深化改革的关键时期,大力推进政府购买服务,逐步建立健全政府购买服务制度,是正确处理政府和市场、社会的关系,建设服务型政府,推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求”。伊犁州直各级财政部门认真贯彻落实财政部要求部署,积极推行政府购买服务工作,在财政监督检查领域进行了有益探索。

一、存在的突出问题

虽然伊犁州财政监督检查工作运用政府购买服务方式取得了一些进展,但总体上仍处于探索阶段,尚未形成制度化、规范化的运行机制,工作中还存在一些难题和制约因素。

(一)符合要求的承接主体少。

1.长期以来,受政策、观念及社会环境等因素影响,适合进行财政监督检查的社会组织,即会计师事务所等中介机构的发展相对滞后,在政府购买服务中无法充分发挥主体作用。伊犁州区域内注册登记的会计师事务所等中介机构7家,但是符合财政监督检查工作标准和要求,有较强的承接能力的中介机构却不多。一是中介机构数量少、规模偏小;二是专业服务能力水平不高,人员结构不合理且稳定性不强;三是受政策、资金、专业人才等因素的制约,中介机构运营能力和管理水平较低,难以满足购买主体购买服务的标准和要求,这就给通过政府采购方式好中选优地确定承接主体带来了困难。这种局限和因素在很大程度上制约了财政监督检查工作进行政府购买服务的工作进程。

2.从近年财政监督检查工作购买服务的整体情况来看,会计师事务所等中介机构参与财政监督检查的情况和结果很不尽如人意。因为检查人员对财政政策、财政资金管理使用办法、财政管理的各种制度规定不熟悉,因此在参与进行会计信息质量监督检查时就不能全面反映被检查单位财务管理的方方面面,在进行财政专项资金监督检查时,就缺乏对专项资金从申报、拨付、使用及结余等全过程的规范检查和总体评价。同时还存在对查出的违规问题事实的描述抓不住重点,违规问题定性找不准法条依据等。

(二)缺乏完善的制度标准

在财政监督检查实施政府购买服务过程中我们意识到,购买服务因其购买内容的特殊性和专业性,在很多方面还亟待完善。一是缺乏制度保障。尽管国家出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发【2013】96号)、《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》(财综【2013】111号)、《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综【2014】96号)等一系列文件,其内容都是宏观上的决定和理论上的一些规定,没有详细具体的细则和指导性文件,缺乏对政府购买服务全过程的规范。二是缺乏价格标准。《政府购买服务管理办法(暂行)》第十九条规定“按规定程序确定承接主体后,购买主体应当与承接主体签订合同……,合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求,以及资金结算方式……”。在财政监督检查政府购买服务实际操作过程中,甲乙双方根据监督检查的内容签订合同谈判的焦点不是内容、期限、数量等这些关键要素,而往往却是在 “价格”上反复磋商,讨价还价。其重要原因就是政府购买服务缺乏可参考的行业定价标准,致使在购买服务活动的价格确定上存有很大的浮动空间。

(三)缺乏有效的绩效评价机制

财政监督检查工作运用政府购买服务由于方式特殊,购买内容专业性较强,在缺少监督管理和行业评价机制的前提下只能简单的以指标定服务,以内容定价格,以结果定效益,难以全面反映政府购买服务的整体质量和效果。2017年,伊犁州财政局运用政府购买服务方式对县乡财政专项资金进行监督检查时,由于承接主体参与检查的人员专业水平参次不齐,导致各个检查组之间最后的检查结果差异很大。有的检查组专业水平略高,能够深层次的暴露所检查的专项资金在使用过程中存在的漏洞和问题,并能做到事实清楚,依据充分,定性准确。但有的检查组只能反映出一些浅显的问题,与检查方案的要求和该项工作的预期效果相差甚远,根本没有达到县乡财政专项资金整治工作的目的,也影响了县乡财政专项资金监督检查的整体效果。

二、建议思考

财政监督检查工作采取政府购买服务方式是一项新的改革,虽然我们在工作中进行了有益的探索和实践,但仍然有许多难点需要克服,有许多焦点需要关注,这就要求我们要不断总结经验,大胆进行尝试,逐步完善财政监督检查工作实施政府购买服务的工作机制。

(一)要积极培育承接主体。

选择成熟得力的承接主体是财政监督检查运用政府购买服务的关键,因此在当前承接主体少,专业水平不高的情况下,财政部门要在财政监督检查领域推广政府购买服务,就必须投入人力物力,下大力气培育承接主体,通过采取“培育+购买”的模式,培养一批相对稳定的专业人才。首先是加大培训力度,培训内容包括《预算法》《会计法》等监督检查常用的法律法规,财政监督检查规范的检查程序以及检查过程中常用的方法和技巧。在实施监督检查过程中,采取以干代训的方式,以具体案例为教材,边干边学达到学以致用的目的。其次是要制定详细完善的监督检查工作方案。制定监督检查工作方案对一项监督检查工作来说是至关重要的环节,尤其是监督检查任务实施政府购买服务,聘请社会力量来参与完成就更需要制定一套详细的检查方案。一是要明确规定检查内容。检查内容必须详细、全面、完整,一经确定不得随意更改或删减。二是要做好查前培训。购买主体要根据检查内容搜集、整理与检查内容相关的法律法规、制度办法、相关规定等资料,有的放矢的对承接主体的检查人员进行培训,让检查人员在进点实施检查之前就要熟悉检查内容,了解相关制度规章,掌握规范的监督检查方法和程序。

(二)要逐步完善制度机制。

完善财政监督检查工作运用政府购买服务的制度机制,就是要在运用和实施购买服务的全过程中,做到流程规范、任务明确,质量保证。一是要建立健全购买机制。要结合财政监督检查任务的具体内容、质量和特点,按照政府采购的有关规定,建立方式灵活、程序规范、标准明确的购买制度机制。按照《政府采购法》的要求,采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式确定承接主体。采用购买或委托等合同方式,以确定任务、信息发布、组织采购、项目监管和绩效评价为主要内容建立规范的购买流程;二是要科学制定服务标准。就是要结合所购买财政监督检查业务的特点,分类制定内容明确、操作性强、便于考核的财政监督检查服务标准,要根据监督检查内容,量化检查任务,确定监督检查工作量,以方便承接主体掌握,同时便于购买主体监管,确保高质量完成检查任务。例如,伊犁州财政局在2017年的县乡财政专项资金检查中,为了确保检查质量,在检查方案中明确规定了服务标准,即对纳入检查范围的10类22亿元专项资金,要求承接主体对每个县市要跟随资金抽查不少于2个乡镇场,涉及对农牧民个人的补助支出,每个乡镇要求抽查不少于2个行政村,每个村抽查受补助农民户数不低于30%。

(三)要进行全过程监管。

一是对购买服务全过程进行监管,其目的是保证按期圆满完成监督检查任务。全过程监管的方式可灵活掌握,可以由购买主体派人参与其中,以领队或联络员的身份对承接主体开展监督检查的全过程进行监管,随时纠正工作偏差。也可以采取不定期督导方式,由购买主体对开展的监督检查工作进行现场督导,通过查看工作底稿、入户调查问卷和笔录等监督检查资料,及时掌握工作进展情况。二是对服务成果进行检查验收。要依据检查方案确定的服务标准,结合开展监督检查的实际结果进行考核验收,既是对购买服务成果进行绩效评价,更是作为购买主体付款的重要依据。

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